ישראל נמנית עם רוב המדינות המפותחות באירופה אשר הציבו לעצמן יעדים לייצור חשמל באמצעות אנרגיה מתחדשת. כך, ממשלת ישראל קבעה בינואר 2009 יעדים מנחים לקידום אנרגיות מתחדשות,

בין יעדים למציאות – רגולציה בתחום הסולארי בישראל ובאירופה

מכסות למערכות סולאריות בינוניות – מצגת ERM

מאת: אמנון אפשטיין וליאור אהרון*

ישראל נמנית עם רוב המדינות המפותחות באירופה אשר הציבו לעצמן יעדים לייצור חשמל באמצעות אנרגיה מתחדשת. כך, ממשלת ישראל קבעה בינואר 2009 יעדים מנחים לקידום אנרגיות מתחדשות, וביניהם, הציבה יעד לייצר חשמל מאנרגיה מתחדשת בשיעור של 10% מצרכי האנרגיה בישראל עד לשנת 2020 ויעד ביניים של 5% עד לשנת 2014. החלטת הממשלה אינה מציינת באיזו טכנולוגיה יעשה שימוש להשגת היעד, אך מטבע הדברים בישראל שטופת השמש אנרגיה סולארית עומדת בראש הרשימה.

לאור הצבת היעדים השאפתניים, נחקקו במדינות המערב תקנות והסדרות שונות ובראשן הסדרות המאפשרות הקמת מערכות לייצור חשמל באמצעות טכנולוגיה פוטו-וולטאית על ידי יזמים פרטיים, תוך סבסודם באמצעות תעריף החשמל (Feed-in Tariff).

למרות זאת, לאחר פרסום ההסדרות בכל מדינה, נוכחו לדעת, הן הרגולטור והן היזמים, כי מתן תמריצים כספיים אינו מספיק כדי להתגבר על כל החסמים הקיימים בשוק, לרבות ובעיקר על חסמי הבירוקרטיה ואי סנכרון בין הרשויות השונות. בהתאם לכך, הסדרות מקוריות שפורסמו כמעט תמיד עברו "מתיחת פנים" והותאמו למציאות הקיימת בכל מדינה.

מאמר זה סוקר בקצרה את עיקרי שינויי הרגולציה בתחום הסולארי בישראל ומספר מדינות באירופה.

ישראל – לאחר שחברת החשמל הודיעה באופן חד צדדי וללא כל התראה מוקדמת על סיום המכסה למערכות סולאריות עסקיות בהספק של עד KW50 לצרכנים שאינם ביתיים, ויצרה בלבול, אי ודאות ותרעומת בקרב צרכנים ויזמים, הודיעה הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל כי החליטה להקצות MW16.5 נוספים למערכות אלו מעבר למכסה שפורסמה בהסדרה המקורית (MW35), ובכך שידרה מסר של מינהל תקין וודאות.

לאחר תקופת המתנה ארוכה להסדרה חדשה עבור המערכות העסקיות פרסמה רשות החשמל באוגוסט 2010 עדכון להסדרה המקורית, במסגרתו הוקצתה מכסה נוספת של  MW120 בתעריפים במתווה פוחת למערכות עד KW50 לצרכנים שאינם ביתיים. במסגרת העדכון, הפיקה הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל לקחים והקשיחה את הדרישות. כך, בהתאם לעדכון ההסדרה, צרכן יחויב לחבר את המערכת תוך 180 יום ללא אפשרות הארכה וכן נאסרה האפשרות להקים למעלה משתי מערכות במקום צרכנות אחד ובכל מקרה לא יותר מ- KW50.

יהיה זה מעניין לבחון אילו שינויים, אם בכלל, יבצע הרגולטור הישראלי להחלטה מספר 2 של הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל מיום 28 בדצמבר 2009 לעניין הסדרה למערכות ייצור חשמל סולאריים בעלי הספק של מעל KW50. נכון להיום, מעל שבעה חודשים מיום פרסום ההחלטה, העניקה רשות  החשמל בסך הכל שמונה רישיונות מותנים למערכות במתח נמוך ואחד במתח גבוה, כאשר היזמים טרם נדרשו להתמודד עם ההיבט התכנוני וההיבט המימוני.

בהיבט התכנוני, למועצה הארצית לתכנון ובניה הוגשה תכנית מתאר ארצית (חלקית) לתחנות כוח ורשת החשמל הידועה כתמ"א 10/ד/10 – מערכות פוטו וולטאיות, והיא נמצאת בשלבי אישור. התוכנית מתווה את העקרונות לפיתוח המערכות, וקובעת סדר עדיפויות ברור להוצאת היתרים על פי ייעוד הקרקע.

על-פי התוכנית כיום, ישנו דגש על ניצול מירבי של גגות מבנים ושטחים מיועדים לפיתוח (דוגמת מבני מגורים, תעשיה, מתקנים הנדסיים, מחסנים שונים וחניונים), או בצמוד לשטחים אלו, והגבלה על מתן היתרים להקמת מתקנים בשטחים פתוחים או חקלאיים למקרים בהם לא ניתן להקימם בשטחים צמודי דופן. אנו סבורים כי יש לתת עדיפות עליונה לאישור תוכנית המתאר הארצית, שכן אי הסדרת הנושא מעכבת את התפתחות השוק הסולארי ועלולה ליצור צוואר בקבוק של פרויקטים אשר יעמדו בכל הדרישות על-פי ההסדרה, למעט הדרישות התכנוניות.

איטליה – הרגולטור העמיד בראש סדר העדיפויות את הצורך לפשט את תהליך קבלת הרישיון לייצור חשמל וליצור הרמוניה באמצעות התקנת תקנות ברמה הלאומית לרישוי מערכות פוטו-וולטאיות, אשר יחייבו את המחוזות השונים ויבטיחו הליך אחיד בכל רחבי איטליה.

ספרד – תלויות ועומדות הצעות חוק במצב מתקדם שנועדו להקל על הליך קבלת הרישיון ולפשטו כגון הסרת הדרישה לקבלת היתר מנהלי עבור מערכות עד KW100 וצמצום ההליכים בכל הקשור לחיבור מערכות עד KW10, וזאת לאחר שהתברר כי ההסדרה המקורית, על תמריציה הכספיים, טומנת בחובה כשלים בירוקרטים.

יוון -בוטלה הדרישה לקבל רישיון ייצור עבור מערכות עד MW1 על גגות ועד KW500 בקרקע (עבור מערכות בהספקים אלו, הרגולטור יפרסם עד ספטמבר 2010 הנחיות מקלות) ובוטלה הדרישה לקבלת סקר השפעה סביבתי לשם הקמת מערכת על גגות ובאזורי תעשייה.

גרמניה – חיזוק לטענה כי תמריצים כספיים אינם חזות הכל ניתן למצוא בגרמניה, שם הגיעו למסקנה כי התעריף שניתן במסגרת ההסדרה המקורית היה גבוה מדי וגרם לסבסוד יתר של התעשייה. בהתאם לכך, גרמניה, הנחשבת למדינה מובילה בתחום הסולארי, נאלצה במהלך שנת 2010 להפחית משמעותית את התעריף עבור חשמל המיוצר בקרקעות ובשטחים תעשייתיים, אולם ההפחתה לא הביאה לשינוי בהיקף הגידול בשוק הסולארי במדינה, לאור הרגולציה (מעבר לתמריצים הכספיים) המעודדת הקמת מערכות סולאריות.

שיתוף פעולה בין הרשויות בישראל הכרחי להסרת החסמים בענף הסולארי

כבר עכשיו ברור כי ללא שיתוף פעולה והרמוניזציה בין הרשויות השונות, משרד התשתיות, הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל, ועדות התכנון והבניה, חברת החשמל, מינהל מקרקעי ישראל ויתר הרשויות המעורבות, התחום הסולארי בישראל, בכל הקשור למערכות סולאריות מעל KW50, לא יתפתח באופן המצופה גם בשנה הקרובה.

קביעת תעריפים מיוחדים על-ידי רשות החשמל, הינה התווית מדיניות בכיוון הנכון, אולם יש לקוות כי הרגולטור יקבל החלטות נוספות שיעודדו הפקת אנרגיה סולארית, כגון אישור תוכנית המתאר הארצית בנושא, צמצום הבירוקרטיה על-ידי תיאום בין הרשויות השונות וקבלת החלטות אשר יסייעו ליזמים לקבל מימון בנקאי (לדוגמא פרסום ההסכם בין חברת החשמל ליזמים (PPA)) שינויים ברגולציה שבוצעו בשנתיים האחרונות במספר רב של מדינות מוכיחים כי הענקת תמריצים כספיים בדמות תעריפים מועדפים הכרחית אולם אינה מספיקה. יש לקבל החלטות נוספות אשר יעודדו יזמים להיכנס לשוק הישראלי, לא כל שכן הסרת חסמים שניתן לזהותם בפועל.

*   הכותבים הם עורכי-דין במשרד אפשטיין רוזנבלום מעוז (ERM), המייעץ לאיגוד חברות אנרגיה המתחדשת בישראל (ע"ר) ולחברות העוסקות בהפקת אנרגיה מתחדשת בישראל ובחו"ל.