על מספר עניינים אין חולק. ידוע לכל שבשנים האחרונות התגלו מאגרי גז טבעי בהיקפים מרשימים מאוד מול חופי מדינת ישראל; הכל גם מסכימים כי ניצול נכון של הגז הטבעי חיוני למדינת ישראל. אין גם חולק, שרק שנים רבות לאחר שנערכו חיפושים ונמצאו מאגרים – התפנתה סוף סוף מדינת ישראל להסדיר היבטים קריטיים של שוק הגז.

בסבך הרגולציה: בעיית המדיניות במשק הגז הטבעי

מאת: עו"ד אפרת ברזילי, עו"ד ענת קליין

על מספר עניינים אין חולק. ידוע לכל שבשנים האחרונות התגלו מאגרי גז טבעי בהיקפים מרשימים מאוד מול חופי מדינת ישראל; הכל גם מסכימים כי ניצול נכון של הגז הטבעי חיוני למדינת ישראל. אין גם חולק, שרק שנים רבות לאחר שנערכו חיפושים ונמצאו מאגרים – התפנתה סוף סוף מדינת ישראל להסדיר היבטים קריטיים של שוק הגז. ואין חולק, שמדינת ישראל התברכה לא רק בכמות גדולה של גז, אלא גם בכמות גדולה של רגולטורים המגלים עניין רב בשוק הגז הטבעי.

לאחרונה אנו עדים לעיסוק רגולטורי נרחב ומגוון בעניינו של שוק הגז הטבעי. אמנם לא כל ביטויי הרגולציה קונקלוסיביים ומחייבים, וחלקם רק בגדר "חומר למחשבה", אולם הצבר הכולל עלול לגרום לאיש העסקים המבקש לפעול בשוק הגז הטבעי הישראלי לבלבול ולחוסר הבנה מוחלטים. עצם העיסוק הרגולטורי הנמרץ כיום, שנים מספר לאחר שלא מעט גופים נטלו על עצמם סיכון כספי עצום בפעולות אקספלורציה, הוא כשלעצמו מחייב משנה זהירות בשינוי אמיתות יסוד המבוססות על החקיקה הקיימת, שנדמו כשרירות וקיימות.

אם כבר הוסכם שאינטרסים מסוימים של מדינת ישראל מחייבים התערבות רגולטורית בדיעבד, מתוך מטרות נעלות כגון שמירה על הביטחון האנרגטי של מדינת ישראל, ישנה חשיבות עילאית כי רגולציה חדשה זו תהיה ברורה, וודאית ועקבית. כבר בפתח הדברים של דו"ח הביניים שפרסמה הוועדה הבינמשרדית לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל ("וועדת צמח"), נכתבו מספר עקרונות יסוד שהנחו את חברי הוועדה. עקרונות אלו כוללים "הבטחת וודאות לשחקנים הפועלים בשוק" לצד "גמישות מסויימת לקובעי מדיניות". נוצר הרושם כי הוועדה מנסה לאחוז את החבל בשני קצותיו: לטעון להסדרתה של "וודאות עסקית", אולם בו בזמן לשמור על שוליים עמומים רחבים במיוחד.

ואכן, קריאה במסקנות הביניים מעלה כי עקרונות יסוד אלה, שיש ביניהם מתח רב, ייושמו בתנאי אי-ודאות: תמונת ההיצע והביקוש במדינת ישראל רוויה בסימני שאלה; הדרך האופטימלית לניהול התשתיות הבסיסיות ביותר היא בעלת פנים רבים; ומקומה ומעמדה של המדינה בניהול שוק הגז הטבעי אף הם אינם קונקלוסיביים. גמישות רגולטורית היא כרמזור אדום למי שחפץ לתכנן מראש את מהלכיו.

דו"ח הביניים פורס שורה ארוכה של המלצות עמומות, שלא כולן ישימות, אפילו לשיטת הוועדה. כך לעניין הקביעה כי כל מאגר יחולק לחלק המותר ביצוא ולחלק האסור ביצוא; הקביעה כי כל מאגר יידרש להתחבר לתשתית המקומית ללא תלות בשאלה אם יהיה למאגר ביקוש מקומי אם לאו; הקביעה כי בנוסף לחלק אשר יותר ביצוא תידרשנה עוד רזרבות כעתודה; והקביעה כי יתכן ובעלי המאגרים יידרשו למכירה נפרדת של התגליות שמצאו יחדיו.

חוסר הבהירות הזה עלול לסכל יוזמות עסקיות של אקספלורציה; עלול לסכל תכנונים אסטרטגיים מורכבים וסבוכים להקמת מתקן יצוא; ועלול להרתיע משקיעים זרים. וועדת צמח העסיקה עצמה לא אחת בשאלה אם המלצותיה ישימות. המלצות הביניים זכו לביקורת רבה בניירות העמדה של מי שהגיבו לדו"ח, בטענה כי הן נעדרות היגיון כלכלי ויביאו למטרה ההפוכה לזו שלשמה הן נועדו – היינו ימיטו על שוק הגז הטבעי מוות בטרם עת בנסיבות לא טבעיות. הוועדה עצמה טרחה להדגיש כי פתרונות דומים שיושמו בעולם לא בהכרח צלחו. ואולם, בד בבד עם העלאתן של מחשבות מטרידות אלה, הוועדה בכל זאת שוקלת לאמצן.

ריבוי הרגולטורים העוסקים במלאכת ההסדרה לא תורם אף הוא לתחושה שיש כאן "מבוגר אחראי" הלוקח פיקוד. לכאורה, נדמה היה כי וועדת צמח תשמש כוועדה בינמשרדית המאגדת את שלל קובעי המדיניות. בפועל, אנו עדים לגשם של "הפתעות" נקודתיות. זמן לא רב לאחר פרסום דו"ח הביניים של ועדת צמח, פרסמה רשות החשמל לשימוע את עמדתה בעניין הסכמי הגז הטבעי המשרתים את יצרני החשמל הפרטיים. הקורא הסביר לא זכה להסבר מדוע הסכמי גז אלה נדרשים לדין שונה, מהסכמי הגז עבור התעשייה. אם הקושי שעמו מבקש הרגולטור להתמודד הוא הסכמי גז טבעי ארוכי טווח, אשר ימנעו תחרות עתידית במקטע אספקת הגז הטבעי, מלאכת ביעור הסכמים אלה מקרבנו צריכה הייתה להיעשות ברמה הרוחבית. אולם לא כך.

בנוסף, עמדת רשות החשמל הבהירה, כי רק אם השוק הפרטי לא יפעל בהתאם להנחיותיה, או אז תופעל ה"סנקציה" של פיקוח מחירים. ואולם, לא עברו יומיים, והנה וועדת המחירים פרסמה מסמך משל עצמה, במסגרתו וועדת המחירים "שוקלת להמליץ לשרים" להטיל פיקוח על מחירי הגז הטבעי בישראל. בשוק מורכב וסבוך כשוק הגז הטבעי, התיאום צריך לא רק להיות (וספק אם ישנו), אלא גם להיראות. את תחושת הביטחון יכולה לייצר רק יד מכוונת אחת.

הערה אחרונה נוגעת להתנגשות הקיימת בין מדיניות של רגולציה נוקשה, המכתיבה את התנהגות השוק עד רמת הפסיק והנקודה, אל מול אמירות בעלמא המעודדות "תחרות חופשית". לא ברור כלל היכן נותר מקום בו השחקנים יוכלו לשחק באופן חופשי במגרש התחרות. נראה שכללי המשחק כל כך נוקשים ומפורטים, עד כי המהלכים של השחקנים כבר מתוכננים עד תומם. כך, על-פי המלצות דו"ח הביניים, ספקי הגז הטבעי יידרשו להקים "צנרת עודפת" שתשמש בעתיד ספקי גז טבעי אחרים. בגין השימוש בצנרת זו ממליצה הוועדה שיקבע תעריף שימוש רגולטורי. נדבך על גבי נדבך נבנית הרגולציה המכתיבה את כללי ההתנהגות. האם לא פשוט יותר לקרוא לנער בשמו ולתת למדינה להקים ולנהל בעצמה?

כאזרחים, ברי כי קיימים אינטרסים לאומיים הגוברים בחשיבותם על אינטרסים מסחריים. כאזרחים, אין חולק שראוי כי המדינה תגן על משאבי הטבע שלנו ותשקול שיקולים מאקרו לאומיים ולא רק שיקולים מסחריים צרים. עם זאת, יכולתם של עסקים להתפתח אף היא אינטרס לאומי. נשאלת השאלה אם הרגולטורים השונים היושבים כיום על המדוכה אכן בדקו היטב כל אחת ואחת מההמלצות או ההנחיות היוצאות מבית מדרשם, ובחנו אם ההמלצות חיוניות ואם הן משרתות את המטרות הראויות שלשמן הן נועדו, שאחת מהן היא עידוד פיתוחו של משק הגז על-ידי גורמים פרטיים.

מבליל המסמכים והשימועים שיצאו לאחרונה, עלול להיווצר הרושם כאילו ידו של הרגולטור מאד קלה על ההדק, וכי קשה מאד, עד כמעט בלתי אפשרי, לנהל עסקים במדינת ישראל.

אודות הכותבות: עו"ד אפרת ברזילי, שותפה, מומחית למשפט פלילי ולאכיפה מנהלית; עו"ד ענת קליין, שותפה, מנהלת מחלקת אנרגיה ותשתיות. משרד גרוס, קלינהנדלר, חודק, הלוי, גרינברג ושות'.

התפרסם לראשונה במגזין תשתיות סביבה ואנרגיה גיליון 12 מאי – יוני 2012