אמיר פוסטר מסביר כיצד חשפה עסקת וודסייד צד מטריד בהתנהלות המדינה מול פיתוח פרויקט לוויתן

דעה: עסקת וודסייד בוטלה אך יש להפיק לקחים

מאת: אמיר פוסטר

לאחר תקופה ארוכה של משא ומתן שהחל בסוף שנת 2012, דיווחו הבוקר (ד') השותפים במאגר לוויתן כי החליטו על ביטול מזכר ההבנות הבלתי מחייב שנחתם בינם לבין חברת וודסייד האוסטרלית.

רק לפני חודשיים התמונה נראתה שונה לחלוטין, כאשר בכירי הצדדים עמדו להתכנס ולחתום על ההסכם. באותו יום, ערב יום חמישי ה-27 במרץ 2014, החליטה לבסוף חברת האנרגיה האוסטרלית וודסייד שלא לחתום על ההסכם הסופי לרכישת 25% ממאגר לוויתן בתמורה לתשלום של כ-2.7 מיליארד דולר ולדחות את החתימה למועד אחר. הסיבה לאי-החתימה על ההסכם הייתה מחלוקת בין חברת וודסייד לרשות המיסים. ההפתעה הייתה גדולה, הכל היו מוכנים לחתימה על העסקה, לאחר תקופה ארוכה של משא ומתן שלאחריו הגיעו שותפי לוויתן וחברת וודסייד להסכמות סופיות בקשר לתנאי עסקת הענק.

במשך החודשיים מאז החליטה וודסייד לדחות את העסקה, עלו לאוויר ספקולציות רבות בקשר להיתכנות העסקה. מצד אחד היה נראה כי חברת וודסייד הגיעה בסופו של דבר להסכם עם הרשויות הרלוונטיות, אך נראה היה כי חילוקי הדעות בקשר למבנה העסקה מתרבים והצדדים מתרחקים אחד מהשני. יחד עם זאת אציין כי באופן אישי הופתעתי מאי-החתימה על העסקה, למרות שבהסתכלות רציונלית על התמונה הכללית, כמעט כל המהלכים בשבועות האחרונים הובילו לכך – גיוס הכספים הגדול של שותפויות דלק, השיפור ביחסים עם ממשלת טורקיה ועסקאות הגז הנרקמות אל מול מפעילי מתקני ההנזלה במצרים.

להערכתי שותפה כוודסייד הינה נכס חשוב לשותפות לוויתן, אך לא בכל מחיר. האפשרויות הרבות למכירת גז טבעי באמצעות צנרת ליעדים קרובים יחסית, מקטינים באופן משמעותי את עלויות פרוייקט הייצוא ביחס לעלויות הקמת מתקן FLNG ומכאן מגדילים את שווי המאגר.

התנהלות המדינה אל מול עסקת וודסייד חשפה בפנינו צד מטריד בכל הקשור לפיתוח והקמת פרויקט הענק.

שלוש וחצי שנים עברו מאת תגלית הגז במאגר לוויתן, תגלית הגז במים עמוקים הגדולה בעולם בשני העשורים האחרונים. מבלי לפגוע בחשיבות תגלית תמר, תגלית לוויתן מהווה למעשה את אבן היסוד של משק הגז הישראלי בפרט ושל משק האנרגיה הישראלי בכלל. שלוש וחצי שנים עברו ורק לאחרונה, לקראת הישורת האחרונה בעסקת וודסייד, החלו מתגבשות הדרישות הרגולטוריות הנחוצות לשם פיתוח מאגר לוויתן ובכללם נושאי הייצוא והמיסוי. במהלך שלוש וחצי השנים האחרונות מדינת ישראל לא העמידה לטובת פיתוח מאגר לוויתן את הוודאות הרגולטורית הנחוצה לביצוע השקעות ענק העשויות להגיע לכ-15 מיליארד דולר בפיתוח המאגר ובבניית תשתיות הייצוא.

מאגרי הגז תמר ולוויתן לבדם צפויים להערכתנו להכניס לקופת המדינה במהלך שלושת העשורים הקרובים למעלה מחצי טריליון שקל. מדובר בנכסים בעלי פוטנציאל ההכנסה הגדול ביותר שעומדים כיום לטובת מדינת ישראל – מימוש פוטנציאל ההכנסה האדיר והעברתו מהכוח אל הפועל תלויים בממשלה. משק הגז הישראלי נמצא כיום עדיין בחיתוליו הן מבחינת מיצוי פעולות האקספלורציה והן מבחינת מיצוי השימושים בגז בתעשייה הישראלית.

גילויי הגז הגדולים דרשו מהרגולטור הישראלי לבצע שינויים גדולים בתחום הפיסקלי (ועדת שישנסקי) ולקבוע מדיניות ממשלתית בנושא משק הגז הישראלי (ועדת צמח). נדגיש כי להערכתנו המלצות וועדת צמח בנוגע למדיניות הייצוא היו סבירות ביותר, אך נשענו על תחזית צריכה אופטימית של כ-501 BCM עד שנת 2040. תחזית זו היא אכן ראלית, אך לשם כך נדרש כי כל השחקנים הרלוונטיים – רגולטורים, ספקים וצרכנים יפעלו במטרה לפתח את משק הגז הטבעי הישראלי. הניסיון של השנים האחרונות מלמד כי אנו רחוקים מאוד מתרחיש אופטימי זה, ולהערכתנו לא היה הכרח בהגדלת ההקצאה של גז למשק המקומי בהחלטת הממשלה מחודש יוני 2013.

בעוד משרדי האוצר והאנרגיה פעלו באופן יעיל בוועדת שישנסקי (המלצות הוועדה אושרו בסופו של דבר בכנסת במרץ 2011 במסגרת הצעת חוק מיסוי רווחי נפט) ובוועדת צמח (המלצות הוועדה הוגשו באוגוסט 2012), התמהמה הממשלה בדיון בהמלצותיה של הועדה במשך כמעט שנה. עיקרי ההמלצות אושרו לבסוף ביולי 2013, אך הכלכלה הישראלית איבדה זמן יקר בפיתוח מאגר לוויתן.

צריך להדגיש, מדובר באחת הסוגיות הכלכליות החשובות בדורנו, ויש צורך ליצור רגולציה אשר תתמוך קודם כל בעוצמתה הכלכלית ועצמאותה האנרגטית של מדינת ישראל. לכן, במקרה כזה ראוי ונדרש להגדיל בצורה משמעותית את משאבי המשרדים הרלוונטיים לטיפול יעיל בסוגיה המורכבת. כמו כן לאורך כל התהליך נראה כי חסר גוף מנהל אשר יסדיר את הפעילויות הרגולטוריות. לא ייתכן שייקח לרשות ההגבלים העסקיים שנתיים וחצי לקבל החלטה בנוגע לאחת הסוגיות החשובות ביותר בתקופתנו – פיתוח משק אנרגיה יעיל ועצמאי במדינת ישראל. תמוהה גם התנהלות המדינה בכל הנוגע למיסוי היצוא ובניית אופק מיסויי יציב וברור בכל הקשור בפרויקטיי היצוא – פרק זמן של שלוש וחצי שנים נראה יותר מסביר לשם בניית מדיניות מאוזנת.

למרות חוסר היעילות הברור של חלק מהרשויות הרלוונטיות ביצירת רגולציה בתחום הגז הטבעי, נציין כי "חוקי המשחק" שנקבעו, עולים בקנה אחד עם האינטרס הציבורי הרחב. להלן שניים מהם:

•        חלקה של המדינה ממכירת הגז –Government take)  GT)

מדד ה-GT הינו אחד המדדים שבאמצעותם ניתן להשוות ולהעריך מערכות פיסקליות ממדינות שונות. מדד זה מהווה אינדיקציה לחלקה של המדינה ברווחים הנובעים מפרויקטים בשטחה.  מדד זה נפוץ בתעשיית הנפט והגז ובספרות המקצועית. להלן השוואה בינלאומית של מדד ה- GT:

נציין כי חלקה של המדינה ברווחי המאגרים בישראל הוא מהגבוהים ביותר במדינות ה- OECD. שתי נקודות שחשוב להדגיש בקשר לנתוני השוואה אלו: הראשונה היא כי נתוני GT אלו כוללים הן מיסוי של נפט והן של גז טבעי, כאשר בדרך כלל שיעורי המיסוי של הגז נמוכים יותר, עקב עלויות פיתוח והפקה גבוהים יותר. הנקודה השנייה מתייחסת למיקום מאגרי הנפט והגז – נתוני ה-GT  שנבחנו כוללים ברובם הן מיסוי של מאגרים יבשתיים והן של מאגרים ימיים, כאשר בדרך כלל שיעורי המיסוי של מאגרים יבשתיים יהיו נמוכים יותר מאשר מאגרים ימיים (בעיקר אלו שנמצאים במים עמוקים) בשל עלויות פיתוח והפקה גבוהים יותר, ובשל הסיכונים הגבוהים יותר במאגרים אלו (חיפוש, פיתוח והפעלה). נציין כי בנורבגיה הממשלה מעורבת בצורה משמעותית בכל תחומי ה- E&P (אקספלורציה ופיתוח) בתעשיית הנפט והגז, לכן יש הצדקה לשיעורי GT  גבוהים יותר.

•        מחיר הגז בשוק המקומי:

מדוחות דלק אנרגיה עולה כי מחיר הגז הממוצע בשוק הישראלי בשנת 2014 נע סביב 5.6 דולר ליחידת אנרגיה (MMBtu). נכון להיום אין פיקוח מחירים ישיר על מכירת גז ממאגר תמר, אך באופן עקיף קיים פיקוח על המחיר באמצעות רכיב הייצור אותו קובעת רשות החשמל. להלן השוואה בינלאומית של מחירי גז טבעי ביעדים נבחרים בעולם ($/MMBtu):

לצורך השוואה זו לא נלקחו מחירי גז טבעי במדינות כגון מצרים, איראן וסוריה שם מחירי הגז נמוכים יותר, אך לדעתנו אינן חלק מקבוצת ההשוואה הרלוונטית. נדגיש כי מחירי הגז הטבעי בהודו ודרום קוריאה מתבססים על מחירי גז טבעי נוזלי מיובא.

ניתן בקלות להבחין כי מחירי הגז בישראל הנם נמוכים ביחס למדינות מערביות אחרות, מלבד ארה"ב שם מתקיים משק גז וותיק ויעיל ביותר עם מאות ספקים ומאות אלפי צרכנים. נציין כי מחירי הגז הטבעי בארה"ב עד סוף שנת 2008 נעו בטווח ממוצע של 6-7 דולר ליחידת גז במשך מספר שנים, עד גילוי מרבצי Shale gas עצומים.

נחזור לעסקת וודסייד. וודסייד מתאימה לשותפות לוויתן ולמשק הישראלי כמו כפפה ליד, אם אכן יש רצון מצד השותפויות לפתח בטווח הזמן הקצר והבינוני מתקני הנזלת גז לצורך ייצוא הגז למזרח. על פי ההתפתחות האחרונה נראה כי תוכניות הייצוא למזרח באמצעות גז טבעי מונזל בוטלו או הוקפאו.

היתרונות אשר היו עולים מכניסה של חברת וודסייד לישראל הם אדירים מעבר לאפקט הישיר של כניסה של שחקן חזק ובעל ניסיון שיהיה שותף בהשקעות האדירות הנדרשות לפיתוח משק האנרגיה המקומי. כניסה של וודסייד לשוק המקומי, הייתה שוברת למעשה את ה"אמברגו" הקיים היום בכל הקשור לכניסה של חברות אנרגיה חדשות לשוק הישראלי. במהלך השנתיים האחרונות עושים פעילים בשוק האנרגיה המקומי ימים כלילות על מנת למצוא חברות גז ונפט חדשות אשר יגיעו לשוק הישראלי,שייחפשו וייפתחו מאגרי גז או נפט נוספים בתחומי המים הכלכליים של ישראל. נעשו פניות רשמיות ללמעלה מ-100 חברות אנרגיה אשר יכולות לשמש מפעיל בקידוחי מים עמוקים (רוב הרישיונות במים הכלכליים של ישראל ממוקמים בסביבה ימית עמוקה), ורובם ככולם פסלו על הסף הגעה לישראל.

נציין כי פעילות במים עמוקים הינה פעילות הנדרשת ליכולות-קצה בתחומי הנפט והגז וישנם מעט חברות באופן יחסי אשר יש להן את הניסיון, היכולת והמשאבים הכלכליים לפעילות כזאת – לכן מגוון החברות הרלוונטיות מצומצם בלאו הכי. נוסיף לכך שמרבית חברות האנרגיה הגדולות לא יסכנו את מעמדם בעולם הערבי בשל הגעה לישראל, ונשארנו עם מספר חברות רלוונטיות מצומצם עוד יותר.

כניסה של שחקן גדול ודומיננטי כוודסייד לישראל, היה משפר להערכתינו בצורה ניכרת את הנראות הגלובלית של משק הגז המקומי והיה פותח לדעתנו דלת לכניסה של חברות נוספות.

מספר ימים לפני מועד החתימה הצפוי של עסקת וודסייד, החלו מתנגדי הייצוא להגביר את קולם ובעקבותיהם חלק לא מבוטל של כלי תקשורת אשר סיקרו בצורה חד-כיוונית התפתחויות בכל הנוגע לעסקה. הופתענו והתביישנו כאשר קראנו ושמענו התבטאויות של חברי כנסת בכירים אשר לא בחלו במילים כדי ליצור אווירת אימה כנגד העסקה. התבטאויות כגון "זה כל כך מקומם, זו חזירות לשמה. אתמול היינו עדים להתרחשות שמתרחשת אולי ברפובליקת בננות….", או תקיפות אישיות כגון "פיטר קולמן [מנכ"ל וודסייד] לא הסתפק בעצמות נוטפות הבשר שהניחו לפניו הממשלה והרגולטורים, וברגע האחרון רצה עוד." רק מדגישות עד כמה הביקורת שניתכה לא הייתה עניינית, מקצועית ובוודאי לא תרבותית, אלא רובה ככולה פופוליסטית.

הניסיון לקשור את יצוא הגז ועסקת וודסייד למחאה הלגיטימית והמבורכת כנגד יוקר המחייה הינה שגויה לחלוטין, ולמעשה פועלת בצורה הפוכה לגמרי. גילוי מאגר לוויתן הוא לא פחות מנס כלכלי שנחת לפתחה של מדינת ישראל, אך רק פיתוח מקצועי ומושכל של מאגרי הגז יאפשרו לאזרחי מדינת ישראל ליהנות מנס כלכלי זה. נכון להיום, שלוש וחצי שנים לאחר שנמצא מאגר לוויתן, עדיין מחכים מאות מפעלים, מאפיות, בתי מלון ועסקים נוספים להזרמת הגז הטבעי המיוחל. הזרמת גז טבעי לעסקים אלו יוזילו את עלויות האנרגיה של אותם עסקים בצורה דרמטית וירחיקו מאות אלפי ישראלי מקו העוני. הורדת עלויות האנרגיה תאפשר להגדיל יצוא של סחורות מישראל ותיתן יתרון תחרותי לעסקים ישראלים רבים אשר ייהנו מעלויות אנרגיה מהנמוכות בעולם.

היינו שמחים לחיות במדינה בה נציגי ציבור היו פועלים לחיזוק ביטחונה הכלכלי של מדינת ישראל מתוך מבט מפוקח, מלומד ומתוך דבקות במטרה לשיפור חייהם של כלל אזרחי ישראל. לצערנו נראה כי במקום זאת עסוקים לא מעט אנשים ביצירת כותרות פופוליסטיות בתואנות שווא וללא ביסוס מקצועי. מחאה אמיתית נגד יוקר המחיה ובעד עוצמה כלכלית של מדינת ישראל, הייתה כזאת אשר נאבקת למען שימוש נאות ושקוף בכספי התמלוגים והמיסים שיגיעו ממאגרי הגז. לא חסרים משרדים ממשלתיים אשר יוכלו להשתמש בכספים אלו בתקציבי הבריאות, החינוך, הרווחה והתרבות, על מנת לקדם ולשפר את חייהם של כלל אזרח מדינת ישראל, בואו נדאג שהכסף יגיע למקומות הנכונים ולא ייקבר בבורות תקציביים שונים ומשונים. שימושים נוספים בכספי מיסים אלו יכולים להיות להגדלת המחקר והפיתוח בתחומי אנרגיה ירוקה, ידע אשר בעתיד נוכל לייצא (בדומה להיי-טק).

לעיתים מחאה ציבורית עלולה לחזור כבומרנג ולהשיג בדיוק את ההפך. אחת הדוגמאות הבולטות לכך הייתה המחאה נגד הכניסה צפונית של צינור הגז ממאגר תמר. עקב מחאה זו נדחה פיתוח מאגר תמר בכמעט שנה. הנזק שנוצר כתוצאה מכך לאזרחי מדינת ישראל עמד על כ-15 מיליארד שקל, אשר התבטאו בעליית מחירי החשמל. כיום, לאחר שמספר ארגונים שהובילו את המחאה, הבינו שאם רוצים להשתמש בגז במקום בפחם חייבים כניסה צפונית – הם הסירו את ההתנגדות, אך הנזק שנעשה לכלל אזרחי המדינה הוא גדול ביותר.

הנזק למדינת ישראל במידה ויחולו עיכובים בפיתוח מאגר לוויתן הוא עצום. נכון להיום עדיין אין תמ"א מאושרת למתקני הקליטה של הגז הטבעי מהמאגר, כאשר בחודש ספטמבר צריכים השותפים כבר להגיש את תוכנית הפיתוח (אשר מסתמכת בין היתר על התמ"א). אי-קבלת האישורים הנדרשים עד סוף השנה תביא לדחייה בפיתוח מאגר לוויתן. דחייה שכזו תביא לעיכוב בפיתוח התשתית, עיכוב במעבר המשק לשימוש בגז טבעי, עלייה במחירי הגז ועוד. נזק זה עשוי לעלות לנו אזרחי המדינה בעשרות מיליארדי שקלים, עקב שימוש בדלקים חלופיים ובהעדר גביית מיסים אשר יתקבלו מפיתוח יעיל של משאבי הטבע שלנו.

לסיכום אציין שאזרחי המדינה נהנים ממחירי גז נמוכים מאוד ביחס למדינות אחרות בעולם, ומערכת המיסוי שלנו אגרסיבית (בהשוואה בינלאומית), כך שנוכל ליהנות כלכלית ממשאבים אלו אם נשכיל למשוך חברות זרות וכסף זר לפיתוח משק האנרגיה שלנו. יש לא מעט דברים שאנו אזרחי ישראל יכולים לעשות למען הורדת יוקר המחיה, אחד מהם הוא לדרוש מהרגולטור כי התנאים והאישורים השונים לפיתוח לוויתן יינתנו במהרה ומתוך מבט מפוכח על התועלות האדירות שיצמחו מכך למשק הישראלי. מה שצריכים עכשיו יותר מכל הינו לוח זמנים ידוע, וודאות רגולטורית ונכונות רגולטורית להסרת חסמים ופתרון מהיר של מחלוקות.