מערכת תשתיותהסטת המכסות לטובת ה-PV, שינויים חיוביים בהסדרות הרוח והביו גז, קיבעון עצבני בתחום ההתייעלות וייבושו של דו"ח קנדל: שנת 2014 תיזכר כשנת סטגנציה בתחום האנרגיות המתחדשות וההתייעלות האנרגטית. עם זאת, 2015 עשויה להפוך לשנה חיובית בהרבה
מעגל נפתח ומעגל נסגר: סיכום שנה באנרגיה הסולארית
הסטת המכסות לטובת ה-PV, שינויים חיוביים בהסדרות הרוח והביו גז, קיבעון עצבני בתחום ההתייעלות וייבושו של דו"ח קנדל: שנת 2014 תיזכר כשנת סטגנציה בתחום האנרגיות המתחדשות וההתייעלות האנרגטית. עם זאת, 2015 עשויה להפוך לשנה חיובית בהרבה
מאת: איתן פרנס
שנת 2014 עברה על רוב העוסקים בתחום האנרגיה הירוקה בדשדוש וציפייה לשינוי. זו הייתה אחת השנים הקשות לתחום האנרגיה הירוקה בישראל. בענפים הסולאריים היזמות הצטמצמה לשיווק גגות מונה-נטו ושיווק יתרה מזערית של מכסה לגגות קטנים. ביתר ענפי האנרגיה המתחדשת, ביו-גז ורוח, כמעט ולא החלה יזמות חדשה. תחום ההתייעלות האנרגטית נכנס לקיפאון, נוכח הקפאת תקציבי התכנית הלאומית להפחתת גזי חממה. בחלק מהענפים, הביא הקיפאון לכדי עצירה מוחלטת של הפעילות השוטפת. סיום עבודות הקמה של פארקים סולאריים שפיתוחם החל בשנת 2010 הזריקו מעט צבע ללחיים של המשק המצטמק, אך גם עבודות אלו צפויות להסתיים בקרוב.
בצד החיובי של הדברים, בתחום אנרגיית הרוח חלה התקדמות משמעותית בצד התכנוני ואושרה תכנית מתאר ארצית לטורבינות רוח. התכנית סללה את הדרך לאישור תכניות מתאר מחוזיות וארציות לחוות רוח וגם לקבלת היתרי בניה, בעיקר לטורבינות קטנות. מעל שלושים פרוייקטים קיבלו אור ירוק ראשוני מהצוות שהקימה המועצה הארצית לבחינת אתרים ואלו נמצאים בשלבים שונים של קידום כיום. לגבי הטורבינות הבינוניות, אשר מצריכות הקמת תרנים של מעל 20 מטר ועד 40 מטר, קבעה התכנית כללים מגבילים ביותר שפגעו בסגמנט זה באופן קשה. התכנית הגבילה את הקמתן של טורבינות בינוניות רק לייעודי קרקע מוגבלים, המיועדים לבינוי ועל כך עוד הוסיפה מגבלות קשות בהגדרות השטח.
גם בתחום הביו-גז נרשמה בתחילת חודש נובמבר התקדמות משמעותית, כאשר המועצה הארצית דנה בתיקון פשוט לתכנית המתאר הארצית לפסולת, שם הוצע להוסיף לרשימת היעודים שמאפשרים הקמה של מתקן ביו-גז גם מבני המשק. התיקון נמצא כעת בסבב התייחסויות של הועדות המחוזיות וכשיושלם יאפשר הקמה של מתקני ביו-גז קטנים בחצר המשק במסלול של היתר בניה.
גולת הכותרת של שנת 2014, בכל הקשור לתחום האנרגיה המתחדשת הייתה החלטת הממשלה לתוספת מכסות לענף הפוטו-וולטאי. הסאגה מאחורי החלטה זו החלה בשנת 2012, אז החליט שר האנרגיה הקודם, עוזי לנדאו, לקדם את הענף הפוטו-וולטאי הישים על חשבון מכסות מענף הרוח. ההחלטה הבעייתית סוכלה בזמנו על ידי האוצר שלא רצה לראות את התחום הפוטו-וולטאי מתקדם ובהתאם הגיש בזמנו ערר שהתמקד בעלויות העודפות של התחום ובעובדה כי ניתן לייצר חשמל זול בגז טבעי. ההחלטה והדיון בערר נעצרו נוכח חילופי הממשלות למשך שנה וחצי.
בתחילת שנת 2014 חידש משרד האנרגיה, בראשות השר סילבן שלום, את המאמצים לקדם את ההחלטה ובהסכמת האוצר תוקן מתווה ההסטה המקורי ובמקום הסטה מלאה ממסכות הרוח צומצמה ההסטה ל-90 מגה-וואט מענפי הרוח (במקום 300 מגה-וואט במקור), אליה התווספה הסטה של מכסת מתקני התרמו-סולאר, בהיקף של 200 מגה-וואט, שהאוצר ייחל לה מזה שנתיים, וכן הסטה של מכסה של מתקני ביו-גז (60 מגה-וואט), שנקבעה במקור. התוצאה הסופית היא החלטה שמשמעותה תוספת של 540 מגה-וואט של מתקנים סולארים פוטו-וולטאים שצפויים לקום בשנתיים הקרובות.
החלטה זו אמורה להיות מיושמת מיד בתחילת שנת 2015. עם זאת, בפנינו צפוי עיכוב נוסף נוכח ויכוח בין משרד האנרגיה לרשות החשמל, באשר לדרך יישום ההחלטה. משרד האנרגיה דבק בעמדה כי יש להתנהל במימוש המכסה כפי שנעשה עד כה, קביעת תעריף ומסלול רישיונות, בעוד שרשות החשמל מקדמת שיטה חדשה למתן רישיונות, באמצעות התחרות על התעריף, כך שיושג התעריף הנמוך ביותר.
בעקבות דו"ח קנדל: מסבסוד לכלכליות
בתוך כך, ניתן למצוא את הבשורה שתחום האנרגיה המתחדשת ממתין לה כבר שנתיים: אישור דו"ח צוות קנדל לבחינת תועלות תחום האנרגיה המתחדשת. ההחלטה אמנם ייחדה סעיף מיוחד לדו"ח אך בעיקר סירסה את מסקנותיו, בכך שאלו לא אומצו, ובמקום זאת הוחלט על אימוץ המתודולוגיה שנקבעה בדו"ח בלבד. צוות קנדל פעל יותר משנה בכדי להשלים את הדו"ח וביצע תחשיבים אשר פורסמו ובמובנים רבים היוו בשורה לכל ענפי התחום. כך להמחשה נקבע כי למדינה משתלם לשלם תעריפים אשר קרובים לחמישים אגורות בעד ייצור סולארי פוטו-וולטאי, וזאת למשך תקופה של 25 שנה. חדי העין שקראו את הדו"ח עד סופו אפילו מצאו כי לפי תחשיבי רשות החשמל, שנערכו באופן ידני, התוצאות אף הראו כי המספרים בדו"ח קנדל נקבעו בחסר אשר מתקרב לעשר אגורות, דהיינו כי שווה לממשלה לשלם עבור קוט"ש של אנרגיה מתחדשת עד פי ארבע ויותר מעלות הייצור בגז טבעי.
התוצאה הסופית היא אימוץ המתודולוגיה של הדו"ח בלבד והמשמעות מבחינת רשות החשמל היא כי המספרים בדו"ח יכולים לשמש לכל היותר אמדן בכדי לחשב בצורה מדויקת יותר את העלות העודפת. מבחינת הרשות, כל תעריף אשר ייקבע מתחת למספרים בדו"ח קנדל, אינו מייצר עלות עודפת ובהתאם מתכוונת רשות החשמל לתחום את רף ההצעות העליון למכרזים המתוכננים במספרי קנדל.
מי שמצוי בתהליך הכנת דו"ח קנדל יודע כי הכוונה המקורית בהכנת הדו"ח הייתה לאפשר המשך התפתחות של התחום תוך הבנה של הרגולטורים את התועלות הכלכליות ובהתאם יכולת לקבוע לתחום אופק והמשכיות, שהם המצרך הדרוש ביותר לכל העוסקים ביזמות במשק האנרגיה. חלק מהשותפים לדו"ח, כגון המשרד להגנת הסביבה, אף היו בטוחים כי התוצאה הסופית של הדו"ח תהיה קביעת תעריף כלכלי לפיו יוכל התחום להתפתח, בהתאם למספרים שנקבעו בדו"ח. קביעת תעריף כלכלי הייתה יכולה לאפשר מצב בו המדינה אינה מפסידה מהייצור באנרגיה מתחדשת, אין סובסדיה וניתן לאפשר לתעשייה לצמוח.
מול האופוריה שבמסקנות דו"ח קנדל מציבה כיום רשות החשמל מציאות לא פשוטה לפיה המדינה החליטה "להפוך תקליט" ותחום שעד לנקודת זמן מסויימת התנהל על ידי סבסוד ולא היה כדאי כלכלית, עומד להיות מנוהל באופן שבו המדינה עומדת להרוויח מהייצור, לפי כללים של שוק חופשי. את החשבון הפשוט יכול כל אחד לבצע: כל מתקן שיחובר לחשמל כנגד תעריפים הפחותים מאלו שקבע דו"ח קנדל יגרום לרווח למדינה שניתן עתה לחשבו. מדינת ישראל מתכננת לעשות רווח מתחום האנרגיה המתחדשת. האם המדינה מתכוונת בהתאם לתקן את תחזיותיה לעלויות הכוללות של התחום בתחשיבים המוצגים מדי תקופה? עוד מוקדם לקבוע.
אמירה זו, של מעבר לרווח מהתחום, הייתה יכולה לבשר על פתחו של עידן חדש בתחום בישראל, אלא שהמציאות קשה הרבה יותר מהמודלים הכלכליים שמכינה רשות החשמל. כמו בכל תחום, כאשר עוברים במעבר חד מסבסוד לכלכליות, יש צורך לעשות זאת תוך יצירת כלים לתקופת המעבר ויש להתייחס לשנים הראשונות כתקופת ניסיון בה היזמות, ביחד עם רשות החשמל, אמורה לאפשר למדינה לקצור את הפירות. התוצאה במקרה הישראלי שונה לגמרי: רשות החשמל עוברת לכללים של שוק חופשי, באופן חד ובקפיצה גדולה, שעלולה לרמוס את סיכויי ההצלחה.
הסדרת מונה-נטו ממחישה היטב את הקפיצה מעולם של מכסות ותעריפי הזנה שמאפשרים מימון בנקאי חיצוני, לעולם של שוק חופשי, בו נאלץ התחום להיאבק בחסמים של השגת מימון ושכנוע לקוחות לאמץ את התחום. ההסדרה הכניסה את תחום הייצור הסולארי לפתחו של עולם חדש של חסמים. בדומה לפרוייקטי התייעלות אנרגטית, מתמודדת הסדרה זו עם קשיים של השגת מימון וגם תלות בתעריפי החשמל. תכניות הממשלה להפחית את תעריפי החשמל במשק בשיעור דו ספרתי משפיעים באופן ישיר על כלכליות ההסדרה וחוסר הוודאות, לגבי שיעור הפחתת התעריף מוסיף במקרה זה חטא על פשע, מצד הממשלה, ומעכב פרוייקטים בתקופה לא פשוטה זו.
ניתן לסכם כי תחום האנרגיה המתחדשת מתנהל זו השנה השביעית ללא מדיניות ממשלתית ברורה, ללא אופק והמשכיות. בתחילת שנה זו אמור היה משרד האנרגיה לעדכן את מסמך המדיניות משנת 2010 והוא צפוי לעשות כן בתקופה הקרובה. עדכון המדיניות יהיה ההזדמנות הבאה לייצר סדר בתחום וליצור לו אופק ותכנית ביצוע. התעשייה בישראל ממתינה לו בציפייה.
דרושה: תוכנית לאומית להתייעלות אנרגטית
בתחום ההתייעלות האנרגטית, הרבה לא נעשה השנה. בשנים קודמות, לפני הקפאת התכנית הלאומית להתייעלות אנרגטית, חילק המשרד להגנת הסביבה מעל 150 מליון שקלים במכרזי מענקים להתייעלות אנרגטית. מכרזים אלו נפתחו לראשונה גם ליזמים והיו בשורה של ממש לתחום. בתחילת הקדנציה של הממשלה החליט יאיר לפיד כי השקעות שלא מחזירות עצמן תוך שנה אינן כלכליות דיו בכדי שיקודמו על ידי משרדו. כך, בהחלטה שהתאימה לימיה הראשונים של הממשלה, עצר לפיד את התכנית הלאומית להפחתת פליטות והוציא את ישראל ממועדון המדינות שמתייחסות ברצינות לנושא האקלים הגלובלי. התוצאה עבור תחום ההתייעלות האנרגטית הייתה קשה. מעבר להשבתת אגף ההתייעלות במשרד להגנת הסביבה, אשר צבר ידע יכולות וניסיון בתחום, הקפאת המענקים היוותה עצירה של פעילות ממשית ראשונה בתחום מזה שנים.
מאז הקפאת התכנית המשיך משרד האנרגיה לפרסם מענקים להחלפת יחידות קירור, למגזר עסקי ולאחרונה גם למגזר הציבורי. המכרזים מומנו מעודפי תקציבים של המשרד ותוכננו במקור לסקטור הצרכנות הפרטית. פעילות זו של המשרד זכתה לביקורת בדו"ח מבקר המדינה האחרון, כמו גם לשורה של נושאים בהם החליט המבקר להתערב ולהעיר למשרד.
לאחר מבצע צוק איתן, במסגרת ההחלטה לחיזוק יישובי הדרום, זכה תחום ההתייעלות האנרגטית לתקצוב ייעודי, של 50 מיליון שקלים, למענקים לתחום ההתייעלות, אשר יחולק על פני חמש שנים. אופן יישום החלטה עדיין זו אינו ידוע והתקווה היא שהפעם ינסה המשרד לייצר כלי פיננסי, בשונה ממכרזי המענקים המוגבלים.
אחת הביקורות המרכזיות של מבקר המדינה על התנהלות משרד האנרגיה בתחום ההתייעלות האנרגטית הייתה לגבי העובדה כי עד כה לא הציג המשרד לממשלה תכנית לאומית להתייעלות אנרגטית, על אף חובתו בחוק מקורות אנרגיה. ביקורת זו כבר גררה איום בהגשת עתירה לבג"ץ, מצד ארגון 'אדם טבע ודין' וצפוי כי בשנת 2015 ייעשו צעדים מצד המשרד להשלים את החובה ולהציג תכנית שכזו.
ההקבלות ביו תחומי האנרגיה המתחדשת וההתייעלות האנרגטית רבות ולא רק בחסמים הדומים, מהם סובלים שני התחומים. מדובר בשני ענפים המשתרגים זה בזה וכוללים הטמעה של אנרגיה חכמה ודיגיטלית במשק האנרגיה, תוך מתן דגש על טובת הצרכן. האנרגיה החכמה צפויה להתקדם ולהתפתח וגם המציאות המורכבת של משק החשמל השרוי בסטגנציה מתמשכת לא תוכל לעצור את הקדמה. מדובר בתהליך אבולוציוני של משק חשמל מודרני והעיכוב של ישראל בכניסה לתחומים אלו יהיה בסופו של יום בעוכריה, עיכוב שכזה עשוי להביאלנזק כלכלי גדול יותר מכל חסכון בתקציבים, מכסות ומענקים שמקודם כיום על ידי הרגולטורים הכלכליים.
במציאות הישראלית, בה כבר שלשה עשורים מקודמת "רפורמה במשק החשמל" ויצרן חשמל פרטי צריך לעבור שבעה מדורי גיהנום עד להשלמת תחנת כח פרטית, ניתן להכתיר את תחום האנרגיה הירוקה כהצלחה מסחררת. מעל 2500 מגה-וואט של פרוייקטים שקמו ויוקמו בשנים הקרובות מסמלים אי ירוק בתוך משק אנרגיה תקוע. הסדרת המכסות שהוסטו ועדכון מדיניות משרד האנרגיה, כמו גם עמידת השר שלום על השגת יעד הייצור לשנת 2020, יכולים ליצור לתחום אופק ברור ויציב ולאפשר את המשך פיתוח תחום האנרגיה המתחדשת בישראל.
תחום ההתייעלות האנרגטית, שהוכתר כ"דלק הראשון" על ידי סוכנות האנרגיה הבינלאומית, צפוי להתרומם בשנת הבאה עלינו לטובה. אם ידעו במשרד האנרגיה ורשות החשמל לייצר את הכלים הפיננסים הנדרשים כדי להזניקו, לצד קביעת מדיניות תחום האנרגיה המתחדשת, אזי נוכל לדבר על שנת תפנית אמיתית לתחום האנרגיה הירוקה בשנת 2015.
הכתבה פורסמה לראשונה במגזין סיכום שנת 2014 של תשתיות