ענף האגרגטים מהווה תשתית עליה מונח כל סקטור הבנייה והסלילה בישראל ומשפיע רבות על מחירי הדיור

צילום: הקרן לשיקום מחצבות

רשות הגבלים עסקיים פרסמה לאחרונה לשימוע ציבורי טיוטת דו"ח בעקבות מחקר שערכה בתחום האגרגטים, חומרי גלם דוגמת חצץ המשמשים לבניה וסלילה. המחקר שערכה הרשות העלה בעיית ריכוזיות של מחצבות איתה מתמודדים מפעלי בטון; מתוך 175 מפעלי בטון שנבחנו 63 מפעלים מתמודדים עם תחרות מועטה. הבעיה קשה במיוחד בכל הנוגע למפעלי בטון שאין להם מחצבה בבעלותם בקרבת המפעל (95 במספר), כאשר כ-66% מהם סובלים מריכוזיות גבוהה.

ההמלצות שעולות מהדו"ח מתרכזות בשלושה נושאים: הצורך בבחינת הפרדת בעלויות של מחצבות בחמישה אזורים הסובלים מריכוזיות גבוהה, שינוי שיטת המכרזים הנוכחית המתבססת על גובה התמלוג, והגדלת היצע המחצבות והקצאת זיכיונות לגורמים שאינם ריכוזיים.

אחד החששות שעולה מהמחקר הוא, שחברות שמחזיקות במספר מחצבות באותו אזור אינן מוכנות למכור חומר למפעלי בטון שאינם בבעלותן וגורמות בכך לצמצום ההיצע, מה שיכול להוביל להעלאת מחיר. העובדה שקיימות מחצבות שבעליהן אינם מנצלים אותן ומעדיפים שלא לכרות בהם אגרגטים על מנת להסיט את הביקושים למחצבה אחרת שבבעלותם היא חמורה במיוחד על רקע העובדה שקיימים חסמים מרובים לפתיחת מחצבות נוספות ולפיכך מחיר האגרגטים עולה לאורך שנים. החסמים בפתיחת מחצבות נובעים בעיקרם מהליך ארוך שנים של איתור מקומות מתאימים למחצבה ובשל הצורך להתחשב בשיקולים סביבתיים.

בכל הנוגע להקצאה עתידית של קרקע למחצבות רשות ההגבלים תהיה גורם מייעץ מתוקף חוק הריכוזיות, ואחת ממטרות הדו"ח היא יצירת תשתית מקצועית לניתוחים עתידיים של הרשות לגבי מצב התחרות בענף.

ענף האגרגטים מהווה תשתית עליה מונח כל סקטור הבנייה והסלילה בישראל, והיקפו נאמד בכ-100 מיליארד שקל בשנה. סך הביקוש לחומרי חציבה, המיועדים לענפי הבנייה והסלילה, מוערך בכ- 45 עד 50 מיליוני טון בשנה, כמחציתם לבנייה וכמחציתם לסלילה. האגרגטים הם תשומה חיונית לבנייה ולכן גם משפיעים על מחירי הבנייה והדיור. במהלך השנים 2001 עד 2016 עלו מדדי המחירים עבור סוגי אגרגטים באופן משמעותי ובמקרים מסוימים המדדים אף יותר מהכפילו את עצמם. זאת בין היתר עקב מחסור חמור במחצבות בישראל ובשל אי פתיחתן של מחצבות חדשות.

בסוף שנת 2013 הוקמה וועדה בראשות רמי בלניקוב שבדקה את שוק המחצבות והאגרגטים והציעה מספר צעדים שיש לנקוט על מנת להאיץ פתיחתן של מחצבות חדשות ועל מנת להביא להורדת מחירי האגרגטים, אך מסקנותיה של הוועדה לא יצאו אל הפועל. על רקע ממצאי המחקר שערכה חטיבת התחרות ברשות הגבלים עסקיים התחדדו שוב הכשלים הקיימים בענף המחצבות והאגרגטים והצורך במתן פתרון לנושאים אלה.

הבעיות המרכזיות המאפיינות את תחום המחצבות והאגרגטים

1. ריכוזיות גיאוגרפית: כיוון שעלויות ההובלה של אגרגטים ממקום למקום הן גבוהות, תחום האגרגטים מתאפיין באזוריות. בעלי מפעלי הבטון לא יסכימו לשנע את האגרגטים למרחק גדול בשל העלויות הגבוהות הכרוכות בכך. כתוצאה מהאמור לעיל, מתן זכויות כרייה למספר מועט של שחקנים באזור יוצר ריכוזיות רבה ומאפשר למחצבות להעלות מחירים ולנצל את כוחן. כאמור מחקר הרשות העלה שבאזורים רבים קיימת ריכוזיות גבוהה בענף המחצבות ומחצבות אף מנצלות ריכוזיות זאת כדי להימנע מלנצל את חלק מהמחצבות הנתונות בידיהן.

2. העדר היצע מספק של מחצבות והצורך בשיתוף פעולה בין-ממשלתי להרחבת ההיצע הקיים.

3. הפרמטר המרכזי לפיו נקבע הזוכה במכרזי רשות מקרקעי ישראל הוא גובה התמלוג שישולם. תחרות בין מציעים על גובה התמלוג מייצרת תמריץ להעלאת מחירי האגרגטים. שיקולים כגון כמות האגרגטים שמתחייב הזוכה במכרז להפיק מהמחצבה או מחירם של האגרגטים בשער המחצבה אינם מקבלים משקל מספיק (או אינם נכללים כלל) במסגרת הקריטריונים לבחירת הזוכה.

הרשות ממליצה על שלושה צעדים מרכזיים לשיפור המצב התחרותי: 1. הקצאת מחצבות לגורמים לא ריכוזיים (ישנן כיום מספר מחצבות הנמצאות בשלב התכנון). 2. שינוי שיטת המכרזים של רשות מקרקעי ישראל, בדגש על שקילת שיקולי תחרות ויצירת תמריצים לתחרות על המחיר בשער המחצבה. 3. בחינת פיצול בעלות צולבת על מחצבות. כאמור, הבדיקה שערכה הרשות מצאה חמישה אזורים עם בעיות של ריכוזיות, במסגרתם 21 מפעלי בטון נתקלים במחצבות באותה בעלות.

ממצאי טיוטת הדו"ח הועברו למפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ולרשות מקרקעי ישראל ובדעת רשות הגבלים עסקיים לפעול בשיתוף עם רשות מקרקעי ישראל על מנת לקדם את יישום ההמלצות. הדו"ח יועמד לשימוע ציבורי עד ליום 20 לספטמבר 2016.